强化政治监督严防顶风上马、未批先建、带病建设

遏制“两高”项目盲目发展

中央纪委国家监委网站 黄秋霞 张驰 

　　重庆市潼南区纪委监委强化监督、跟进压责，坚决查处违规上马“两高”项目问题。图为近日，该区纪检监察干部在化工企业走访，了解项目执行产业政策和产能置换有关情况。李扬 摄

　　近日，第二轮第五批中央生态环境保护督察通报典型案例，陕西省榆林市违规建设高耗能、高排放项目等一批问题被曝光。记者梳理发现，从此前的第二轮第三批中央生态环境保护督察开始，违法违规上马“两高”项目问题陆续被曝光。

　　盲目发展“两高”项目，直接制约区域环境质量改善，加剧经济发展与生态环境保护之间的矛盾。一段时间以来，围绕坚决遏制“两高”项目盲目发展，从中央到地方密集部署、迅速行动，传递出鲜明信号。

　　党中央三令五申下，为何一些地方仍然顶风违规上马“两高”项目？这些项目又是如何得到许可，最终“带病建设”的？落实党中央决策部署，纪检监察机关如何强化政治监督压实责任，有效遏制“两高”项目盲目发展？

　　拖时限、打折扣、搞变通，淘汰落后产能工作不力，为企业违规生产开绿灯，节能审查工作流于形式

　　本批次通报中，中央第三生态环境保护督察组直指陕西榆林盲目发展“两高”项目、走粗放发展“老路”的问题：淘汰兰炭落后产能不力、违规建设问题多发，工业园区环境问题突出。

　　作为焦炭（冶金焦）的可代替材料，兰炭广泛用于化工、冶炼、造气等行业。兰炭生产能耗强度高、污染物排放量大，是典型的“两高”产业。作为全国兰炭产业的发源地和最大生产基地，榆林兰炭行业产能超过7400万吨，在推动工业绿色低碳转型的背景下，升级改造迫在眉睫。

　　督察人员告诉记者，当地每生产1吨兰炭需要消耗约1.6吨原煤，用煤量较大。消耗原煤的同时，全市每年可产生约270亿立方米荒煤气用作燃料燃烧，“但因生产技术不够先进，能耗使用效率偏低，环保也没跟上。”

　　国家发展改革委发布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》就已明确，单炉产能7.5万吨以下的兰炭生产装置应于2012年底前淘汰，而榆林市直至2019年才提出淘汰要求，2021年才开展实质性工作。

　　“比国家要求时限推迟了9年，还存在打折扣、搞变通的问题。”督察人员在现场发现，部分企业金属镁生产配套的兰炭单炉，表面上进行了升级改造，实际是把几台应予淘汰的小炭化炉炉体简单作物理连接，“包装”成一台看似“合格”的炭化炉，企图蒙混过关。

　　督察发现，榆林兰炭产业违规建设问题多发。在当地兰炭产能比较集中的神木市，2020年以来，共有恒源煤化工等18个兰炭技改项目未取得节能审查意见即违法开工建设。全市备案的27个兰炭项目中，有21个不符合国家产业政策准入条件。

　　此外，当地兰炭产业失序发展多年，环境污染尤其是大量酚氨废水污染问题较为严重。榆林市在兰炭行业升级改造方案中提出，至2020年底，全市所有兰炭企业必须建成生产废水处理设施。但本次督察发现，纳入方案的82家兰炭企业，超过80%未建成废水处理设施，大量酚氨废水被违规处置。神木市兰炭产业特色园区柠条塔片区内11家兰炭企业，将多达数万吨未经处理的酚氨废水临时贮存在厂内，部分酚氨废水甚至被违规用于熄焦，造成污染物大量逸散。2020至2021年，该园区企业因环境违法问题被行政处罚达20次，但显然未能触及痛处。

　　“这些违法违规行为直观体现了当地整个行业在低水平重复建设，无法形成循环经济的规模，更破坏了生态环境，必须下决心主动破解问题，走高质量发展之路。”督察人员说。

　　部分地区盲目上马“两高”项目出现抬头倾向，未批先建、“带病建设”，甚至大上、快上、抢上、乱上

　　“当下，部分地区还依赖高耗能、高污染产业发展路径，根据党中央、国务院部署，我们从去年第二轮第三批督察工作开始，相应地重点督察严格控制‘两高’项目盲目上马及去产能‘回头看’落实情况。”中央生态环境保护督察办公室有关工作人员告诉记者，2021年已完成进驻督察的13个省份共发现“两高”项目突出问题51个，涉及770多个项目，“要以具体问题为抓手，直接遏制不良趋势。”

　　记者梳理国家发改委开展“两高”项目盲目发展专项检查发现问题和中央生态环境保护督察典型案例看到，虽然党中央三令五申严格落实能耗双控，但不少地方对“两高”项目割舍不下、顶风上马，给“十四五”能耗总量控制带来严峻挑战。如山西全省计划上马178个“两高”项目，预计能耗5942万吨标准煤，大幅超出“十四五”新增用能空间。广西壮族自治区自2020年5月以来，有63个在建或拟建新增能耗10万吨标准煤/年以上的项目未纳入上报国家发改委的清单，新增能耗1929万吨标准煤/年。

　　一些地方“两高”项目未批先建问题突出，在一些项目尚未取得环评、水资源论证、节能审批等批复的情况下，违规“先上车、后补票”。

　　广东省2020年以来121个在建或建成用能1万吨标准煤以上“两高”项目中，未经节能审查的达42个，占34.7%。湖北省目前上报的在建或投产的综合能耗5万吨标准煤以上的36个“两高”项目中，有30个手续不全便开工建设。山西省101个在建或已建“两高”项目中，有72个手续不全，晋中市、吕梁市、运城市在煤炭消费量急剧增加情况下，仍大力发展焦化、钢铁等“两高”项目。宁夏回族自治区中卫市14个在建“两高”项目中有12个手续不齐。

　　还有一些地方对违规上马“两高”项目“睁一只眼闭一只眼”，要么在审批、监管时默许纵容，要么不予处罚或处罚不力，致使项目“带病建设”。

　　四川省经信厅指导化解钢铁过剩产能不到位，其中，达州市渠江铸管有限公司落后产能未按要求淘汰、成都市320万吨钢铁产能置换等问题，至督察进驻时尚未完成整改却已验收销号。吉林省辽源市政府上报吉林鑫达钢铁有限公司120万吨/年炼焦项目的煤炭替代方案时，企图通过“数字替代”的方式，以调整一家煤炭生产企业煤炭消费量统计数据实现43.56万吨的煤炭消费量替代，也没有及时对该公司造成严重环境污染等违法违规问题进行处罚。

　　“两高”项目盲目发展与新发展理念相悖，根源在于思想认识偏差，关键是发展路径依赖和短期利益驱动

　　“两高”行业是耗能大户，也是污染物和二氧化碳排放大户。“如果任由‘两高’项目野蛮生长，后果很严重。”中央生态环境保护督察办公室工作人员告诉记者，“两高”项目盲目发展将直接影响空气、水等生态环境质量的改善，加剧经济发展与生态环境保护之间的矛盾。

　　此外，“两高”项目盲目发展会挤占非资源型产业、绿色低碳产业的发展空间，风能、氢能等新能源供给比重较低，不利于优化产业结构和能源结构。对此，一位业内学者告诉记者，遏制“两高”可引导市场资源转投到新动能和优势产能等项目，还可抑制“两高”行业过剩产能、淘汰落后产能，更好解决传统产业层次整体偏低、布局不合理、低水平重复建设等问题，推动绿色转型发展。

　　“两高”盲目发展危害颇大，为何一些地方上马的冲动仍然强烈，甚至是大上、快上、抢上、乱上？“根源在于一些地方和单位领导干部思想认识有偏差，不能完整、准确、全面贯彻新发展理念，把高质量发展要求当口号，且缺乏监管落实的韧劲和办法，履职不力。”中央生态环境保护督察办公室工作人员说。

　　在思想认识层面，一些地方党委政府和有关部门对经济社会发展全面绿色转型、“双碳”目标任务的理解不深入，甚至把“碳达峰”偏颇地当成增加GDP数据的“窗口期”，陷入2030年之前还可以抓紧上一些项目、提高化石能源使用量的思想误区。

　　在现实利益层面，清华大学气候变化与可持续发展研究院学术委员会主任何建坤认为，疫情背景下的“十四五”开局之年，为快速恢复、提高经济数据，部分地方看重钢铁、石化等高能耗产能短期内拉动经济的作用。

　　违规“两高”项目增量不少，存量化解亦显缓慢，还有一个重要原因是一些地方的监管部门对“两高”行业企业的监管执法偏宽松软，不作为、慢作为，不担当、不碰硬。有的口号喊得响，但环保审查、能耗监测等行动跟不上；有的未能严肃处理相关违规违法行为，仅仅简单处罚，无视违法建设等关键问题；有的对“两高”项目审批管理权限层层下放、一放了之，事中事后监管严重不足；有的甚至弄虚作假、篡改数据，纵容违法生产，沦为“保护伞”。

　　纪检监察机关立足职能职责，强化监督、跟进压责，督促完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚决遏制“两高”项目盲目发展

　　“十四五”是转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。中共中央政治局第二十九次集体学习强调，不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。

　　党中央决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里。纪检监察机关从讲政治的高度认识和理解这项任务，立足职责职能，强化政治监督，督促各级党委和政府完整、准确、全面贯彻新发展理念，做到有目标、有措施、有检查。

　　浙江省杭州市纪委监委把监督保障“双控”“双碳”任务落地、推动“两高”项目限期清理整治，作为落实“两个维护”的具体内容。驻市发改委纪检监察组督促市发改委及时分解任务目标，修订《杭州市固定资产投资项目节能审查办法》和年度能耗“双控”考核办法，逐级压实主体责任，并强化一线督查，严防清理整治中搞变通、打“擦边球”的行为。针对监督检查中发现的重点用能企业能耗统计数据不及时、不精准的问题，推动职能部门建设能源双碳数字平台，实现用能情况自动预警、碳排放数据自动测算，提高监督监管质效。

　　据中央生态环境保护督察办公室介绍，2018年以来，山东省新建的206个“两高”项目中，114个存在违规行为。

　　为加强对“十四五”期间在建、拟建“两高”项目管理，山东省纪委监委驻省发改委纪检监察组督促驻在部门对全省“两高”项目能耗、煤耗、污染物排放变化情况展开摸底核查、精准合理处置，对每个项目的装置、产能、能耗、煤耗、碳排放、污染物排放等信息建立台账，确保可监测、可统计、可复核，目前已上报“两高”保留项目920个，关停146个。此外，围绕产业政策符合性、审批手续办理、项目建设实施、支持政策是否合规等方面，通过列席会议、现场检查、约谈提醒等跟进监督项目全过程，推动驻在部门细分行业制定审查标准，严控新建项目审批。

　　记者了解到，本次案例曝光后，榆林市纪委监委成立线索核查问责工作小组，严肃追究相关责任单位和责任人责任。

　　“要持续跟进中央生态环境保护督察工作，压实地方党委政府落实抓好违规‘两高’项目问题整改、能耗双控和污染治理主体责任。”中央纪委国家监委驻生态环境部纪检监察组有关负责人介绍，该组将坚决遏制“两高”项目盲目发展工作列为对驻在部门政治监督的重点内容，纳入监督台账，通过参加会议、专题交流等了解党组传达学习、部署工作的相关情况，并提出具体监督建议。

　　“重点督促生态环境部从制度机制上防止出现‘两高’项目建设乱象，强化日常监管，推动‘两高’项目环评审批、排污监管责任落实，防止出现工作开展不力、把关不严的问题发生。”该负责人说。